Image by https://megapixel.click – betexion – photos for free from Pixabay
Ustavni sud Nemačke je pre nedelju dana doneo presudu kojom je proglasio potrošnju od 60 milijardi evra državnog novca neustavnom. Nemačka Vlada se osramoćena povukla i sada razmatra šta dalje da radi i kako da popuni tu budžetsku rupu. Šta se desilo?
Ustavna kočnica duga
Nemačka je tokom leta 2009. usvojila jedno od najoštrijih fiskalnih pravila u EU, sa željom da se ograniči nivo javnog duga. Prema ovom pravilu, državni budžet ne može da zabeleži strukturni deficit viši od 0,35% BDP-a. U poređenju sa pravilom iz Ugovora iz Mastrihta, kojim je osnovana evrozona gde je deficit ograničen na 3% BDP-a, što je gotovo 10 puta viši nivo, jasna je namera da se bude štedljiv.
Ova mera je dala i rezultate u vidu visine javnog duga. Nakon inicijalnog rasta izazvanog deficitarnom potrošnjom usled finansijske krize, nivo javnog duga u Nemačkoj se već od 2010. zaustavio, da bi nakon toga bio na silaznoj putanji. Uporedimo to sa Francuskom, drugom najvećom privredom evrozone (a od Brexita, i Evropske unije). Prilikom uvođenja evra, nivo javnog duga Francuske bio je na istom nivou kao u Nemačkoj, ali je danas gotovo dva puta viši mereno udelom u BDP-u.
Nivo javnog duga u % BDP-a. Izvor: IMF, WEO.
Ovo oštro nemačko fiskalno pravilo ipak daje mogućnost Vladi da se u slučaju spoljnih šokova, na koje ne može da utiče, ovo pravilo privremeno suspenduje i da generiše deficite. Ovde se prvenstveno mislilo na slučaj izbijanja ekonomskih recesija, i zaista, političari su ovo pravilo iskoristili 2020. sa pandemijom. Tada je nemačka država zabeležila visoke deficite uz zaduživanje od 275 milijardi evra zarad programa pomoći privredi (na grafikonu se vidi kao rast javnog duga).
Otkuda Ustavni sud u celoj priči?
Ali to trojnoj koaliciji koju čini nova Vlada nije bilo dovoljno. Nakon ruske invazije na Ukrajinu, Vlada se odlučila da kreira fond od 100 milijardi evra za modernizaciju i naoružanje vojske, jer se ispostavilo da značajan deo nemačkih oružanih snaga postoji samo na papiru. Potom je na jesen 2022. kočnica duga ponovo suspendovana da bi se kreirao paket državnih programa od 200 milijardi evra namenjenih subvencijama privredi i stanovništu usled visokog rasta cena energenata.
Ali iz pređašnjeg fonda za borbu protiv pandemije ostalo je neiskorišćeno 60 milijardi evra. I Vlada je rešila da početkom 2022. sredstva preusmeri u vanbudžetski Fond za klimu i transformaciju, kojim se finansiraju politike za borbu protiv klimatskih promena, kao što su energetska efikasnost i zamena grejanja po domaćinstvima. Opoziciona CDU je najavila ustavnu žalbu na ovakvu prenamenu sredstava, i presuda Ustavnog suda je stigla – Ustavni sud je presudio da Vlada ne može da nepotrošena sredstva iz fonda namenjenog borbi protiv pandemije po slobodnom nahođenju preusmeri u klimatski fond.
Ustavni sud ovde nije raspravljao o svrsishodnosti ulaganja u borbu protiv klimatskih promena, već samo da Vlada to ne može da finansira ovim novcem jer nije jasno pokazala vezu između svrhe za koju je taj novac prvobitno namenjen, i ciljeva za koji se prenamenjuje. Drugim rečima, između zamene grejnih instalacija s jedne strane, i isplate naknada zaposlenima za vreme dok ne mogu da idu na posao zbog pandemijskih mera, nema puno veze.
Budžetski fond za klimu je trebalo da tokom 2024. ima prihode od 99 milijardi evra, i rashode od 58 milijardi (razlika bi se prenela kao rezerva u narednu godinu), ali je ovakva presuda Ustavnog suda napravila rupu od 60 milijardi. Celokupan federalni budžet nemačke države iznosi 480 milijardi evra, tako da je praktično nemoguće da se ova nedostajuća sredstva nađu na nekom drugom mestu, realociranjem budžeta.
Opcije su ili da se smanji obim finansiranja iz budžeta, što je teška pilula ne samo za brojne interesne grupe kojima je već obećan deo kolača za njihove projekte (visoke subvencije za dekarbonizaciju industrije su deo ovog paketa), već i za samu vladajuću koaliciju gde je politika borbe protiv klimatskih promena jedan od važnih elemenata koalicionog sporazuma. Jedina opcija koja deluje da se može primeniti jeste povećanje zaduženja, jer povećanje poreza u trenutku kada se privreda nalazi u recesiji (mada blagoj) blago rečeno nije najsmislenija politika.
A da bi do toga došlo, pravilo o kočnici duga mora ili da se suspenduje ili da se ukine u Bundestagu. Za ovo prvo neophodno je da se obrazloži kakav je to kratkoročni eksterni šok doveo do toga da ovo pravilo može da se suspenduje, što će biti prilično teško, ako ne i nemoguće, čak i onim koji imaju običaj da istinu shvataju veoma kreativno. Bez pandemije, rata ili energetske krize (što je sve što je ili već prošlo, ili više nije akutno stanje), nema opravdanja za suspenziju pravila. A da se pravilo promeni – ili ukine – potrebno je 2/3 glasova u Bundestagu, po istom mehanizmu kao kada se menja Ustav, što znači barem podršku CDU, što je opet maloverovatno imajući u vidu to je ovo pravilo o dugu zaista tvrdoglava upravo za tu partiju i njene nekadašnje predsednice, Angelu Merkel.
Nemačka Vlada se nalazi u prilično bezizlaznoj situaciji, za šta je manje-više sama i kriva, usled napažnje i prevelikih želja koalicionih partnera koji dolaze iz previše različitih ideoloških pozicija da bi mogao lako da se stvori koherentan konsenzus oko najvažnijih politika.
Srpska fiskalna pravila
Fiskalna pravila postoje i u Srbiji, ali ona su ovde više samo smernice. Dok u Nemačkoj pravilo zabranjuje Vladi da ne može da se zadužuje iznad niskog limita i postoji efikasan institucionalni aranžman koji to sprovodi u praksi, dotle u Srbiji ova pravila govore Vladi da se ne zadužuje previše, osim ako to baš jako ne želi, jer ne postoji nikakav institucionalni mehanizam kontrole ili ograničenja. Jedan od razloga za to je što su naša fiskalna pravila deo Zakona o budžetskom sistemu, a ne Ustavnog zakona, i nema tela koje je nadležno Ustavnom sudu koje može da zabrani neko zaduživanje ili deficit.
Fiskalni savet je kod nas telo čiji mandat je prilično sužen na savetodavnu ulogu. Osim toga, svaki zakon se može lako promeniti u Skupštini prostom većinom, što znači da se za fiskalnim pravilima niko ne okreće upravo jer nisu bitna (nema mehanizma koji bi naterao Vladu da ih poštuje), a čak i da postoji, Vlada bi lako ovaj zakon promenila i sebi ostavila odrešene ruke.
Zato je bitno da i kod nas fiskalna pravila postanu obavezujuća kao što su u Nemačkoj. Tako bi izbegli scenario iz 2014. kada smo bili par nedelja pred bankrotom, ili nedavni skandal kada su se dva dana nakon rebalansa budžeta najavili novi bonusi za penzionere i tako obesmislili ceo budžetski proces. Penzije su deo fiskalnih pravila kod nas (postoji pravilo o tome kako se njihova visina indeksira u odnosu na to koliko one iznose u BDP-u) i kreiranje mehanizma koji bi obezbedio njihovo poštovanje onemogućilo bi političare da potkupljuju penzionere stalnim isplatama nekih bonusa ili prekomernim povećanjima penzija, na uštrb povećanja javnog duga i visokih kamata koje na njega plaćamo.
Na kraju, ovo jasno pokazuje da reforma nije samo donošenje nekog zakonskog akta, već kreiranje takvog institucionalnog okruženja u kome će taj akt zaista biti primenjivan. Jer zakon koji ne važi jer se u praksi ne primenjuje je ne samo besmislen, već i štetan.”