Novi planovi uz stare probleme – zajmovi, garancije i rizici budžeta za 2022.

Foto: Canva

Povećanje plata u javnom sektoru, visoki rashodi za široki spektar javnih investicija kao i povećanje minimalne zarade – svakako su najzvučnije stavke predloga budžeta koji je vlada početkom novembra uputila Narodnoj skupštini. 

Pored ovih ključnih elemenata o kojima smo pisali u prethodnoj analizi, ono što na šta bi takođe trebalo da se obrati pažnja svakako jesu i planirani projektni zajmovi i garancije. Ovi aranžmani u nekim slučajevima mogu da sadrže više ili manje vidljive fiskalne rizike za privredu i građane Srbije.

Kakav je tačno odnos državnih zajmova i javnog duga? Koji su najvažniji projekti iz oblasti infrastrukture i energetike po kojima je ovaj budžet poznat i na koje konkretno rizike posebno moramo da vodimo računa kada govorimo o državnim preduzećima? 

Vlada usvojila predlog budžeta za narednu 2022. godinu

Projektni zajmovi i odnos prema javnom dugu 

U budžetu se navodi i niz projekata za koje su odobreni zajmovi kod kreditora, sa tačnim iznosima. To ne znači da će svi ovi projekti biti zaista i započeti ili završeni, već da postoji snažna namera države da ih sprovede. Neki od ovih projekata se već godinama odlažu, pa tako i ovi ne moraju zaista da započnu naredne fiskalne godine kako je i predviđeno, ali je važno videti kakvi su državni planovi i na šta se planira trošenje veoma značajne sume od 21 milijarde evra, što iznosi gotovo 40% BDP-a. U poređenju, nivo javnog duga je u septembru ove godine kada je bilo finalizirano pisanje ovog dokumenta, iznosio 28,5 milijardi evra, što znači da će se implicitni javni dug gotovo udvostručiti. Međutim, prema  međunarodnoj metodologiji, u iznos eksplicitnog javnog duga će se računati samo sredstva koja su zaista i povučena od kreditora, a ne ukupna odobrena sredstva po projektima, pa će iskazani iznos javnog duga biti dosta niži: javni dug će rasti kako se ovi projekti budu sprovodili i budu trošila sredstva za njihovo finansiranje.

Od ove ukupne sume, samo 3,5 milijarde dolazi od međunarodnih institucija kao što su Svetska banka, EBRD ili Banka Saveta Evrope, još dve milijarde dolazi od međunarodnih kreditora, dok većina od 25,5 milijardi finansira pomoću kredita inostranih Vlada, ili njihovih agencija za razvoj / razvojnih banaka. Ovo nas opet vraća na pitanje konkurencije u tenderu za izgradnju infrastrukture – u većini ovakvih aranžmana finansiranje projekata zaobilazi domaće zakonodavstvo pa se unapred dogovara koje radove i po kojoj ceni će izvoditi inostrani izvođači, a koliko domaći, pa su i te cene često predmet sporenja jer su često naduvane.

Najvažniji projekti  

Najveći deo sredstava odvojen i u ovim projektima za izgradnju puteva: gotovo 7 milijardi evra ukupno. Najveći deo ovih sredstava odvojen je za autoput ka Zrenjaninu (700 miliona evra), Pojate – Preljina (600 miliona), Kragujevac – Mrčajevci (300 miliona), Požega – Boljare (čak 1,5 milijarda evra) i Požega Kotroman (830 miliona evra), te Fruškogorski koridor (600 miliona) i obilaznicu oko Beograda (680 miliona). Ali sada se i železnica pojavljuje kao veliki igrač, sa oko 3,8 milijardi evra u ovom segmentu. Pojedinačno najveći projekti su rekonstrukcija deonica pruge od Beograda ka makedonskoj granici (1, 7 milijardi evra), ruski zajam za železničku infrastrukturu od 750 miliona evra i razvoj sistema beogradske železnice od čak 1,3 milijarde evra.

Energetika se po prvi put pojavljuje kao veliki deo projekata: tu su izgradnja reverzibilne hidroelektrane Đerdap 3 (1,5 milijarda evra), solarnih elektrana (800 miliona evra) i vetroparkova (500 miliona evra) u ukupnom iznosu od 2,8 milijardi. Tu su i manji projekti za obrazovanje i zdravstvo, kao što su izgradnja nove dečije klinike u Tiršovoj (26 miliona) i kliničkih centara (113 miliona), povezivanje škola na Internet (10 miliona) i modernizacija škola (40 miliona) i univerziteta (95 miliona), ali i izgradnja nacionalnog sportskog stadiona od 250 miliona evra i nacionalne koncertne dvorane od 120 miliona. Komunalna infrastruktura je dobila na značaju sa preko 1,7 milijardi evra, od čega 300 miliona ide za vodosnabdevanje i postrojenja za preradu otpadnih voda, još 220 miliona za vodosnabdevanje Beograda, 870 miliona za izgradnju kanalizacije i deponija za čvrsti otpad. Naravno, tu je i prva faza metroa od 700 miliona evra.

Garantovani zajmovi – kakve su posledice po javni dug?

Važna stavka u predlogu jeste obećanje države da će na sebe preuzeti obavezu vraćanja kredita onoga koji to ne može. U garantovanim zajmovima prednjače EPS, Srbijagas i Elektrodistribucija, a negativna posledica jeste to što padaju na teret budžeta.

Davanje garancija na zajmove mogu biti  samo formalnosti koje snižavaju rizik kreditoru pa je on spreman da kredit ponudi po nižoj kamatnoj stopi, kada ovakve kredite preuzimaju državna preduzeća koja dobro posluju, nisu prezadužena i ostvaruju profit, a taj novac koriste za nove investicije koje će dodatno poboljšati performanse preduzeća. 

Sasvim drugo je pitanje kada ove kredite podižu državna preduzeća koja imaju loš menadžment, koja ostvaruju nizak i neredovan profit i koja su već visoko zadužena, naročito kada ova sredstva ne idu u profitabilne investicije. U slučaju da dužnici ne vrate dug, on će pasti na teret budžeta: izdate garancije ne ulaze u obračun javnog duga i deficita jer se smatra da će preduzeća moći sama da ih i otplate, ali već se to radi onda kada se desi da država mora da ih vraća. Ovo je standardna međunarodna računovodstvena operacija, ali je za vreme godina sa visokim deficitom do 2015. bila čest instrument smanjenja deficita ’’na papiru’’ da bi javne finansije izgledale bolje nego što su to zaista bile.

U narednoj 2022. godini garancije su predviđene u iznosu od čak 1,242 miliona evra. Najviše novca predviđeno je za EPS – čak 988 miliona evra, potom 180 miliona za Srbijagas, 161 za Elektrodistribuciju (krajem 2020. izdvojenu iz EPS-a), 83 miliona za Železnicu i 30 miliona za EMS. Od ove sume sigurno je jasno da će barem sredstva namenjena Železnici direktno ili indirektno pasti na teret budžeta, jer ovo preduzeće i dalje zavisi od državnih subvencija. Srbijagas i EPS su drugo veliko pitanje: ova preduzeća zvanično su do sada poslovala ako ne uspešno i efikasno, onda barem nisu padala na teret budžeta: EPS gotovo oduvek, a Srbijagas nakon velikog smanjenja cena gasa na međunarodnom tržištu od pre nekoliko godina. Ali pitanje je da li će ovo moći da se nastavi i narednih godina: trenutno se vode pregovori o novom desetogodišnjem ugovoru o prodaji gasa i to kada je cena gasa na međunarodnom tržištu značajno porasla. Ako Srbijagas bude ponovo primoran da kupuje skuplji gas iz Rusije, a da ga prodaje po staroj ceni koja ne pokriva njegove troškove, onda će on svakako opet pasti na teret budžeta. Situacija kod EPS-a je slična, preduzeće je trenutno primorano da kupuje veoma skupu struju i uvozi je zbog zakasnelog remonta svojih postrojenja, ali je cena po kojoj prodaje struju i dalje ograničena, pa ta razlika između cene po kojoj nabavlja i po kojoj prodaje struju dalje mora negde da se prelije, a to vrlo lako može da bude budžet.

Ove godine deficit će ipak iznositi 3% BDP-a, što je poboljšanje u odnosu na prošlu godinu – 5% BDP-a. Međutim fiskalni rizici koje donose EPS, Srbijagas i Elektrodistribucija mogu preokrenuti čitavu situaciju.

Mihailo Gajić

Glavni urednik Talasa