Foto: Canva
Da li je najavljena promena Ustava koja nas uskoro očekuje dobra prilika da u njega uključimo i fiskalna pravila? Kako bi trebalo da izgledaju ova pravila koja otežavaju vođenje loše i štetne fiskalne politike Vlade koja zemlju često mogu da povedu putem bankrota i sloma javnih finansija?
Uvođenje fiskalnih pravila u Ustav
Srbija je fiskalna pravila uvela već 2011. izmenama Zakona o budžetskom sistemu. Dva glavna pravila odnose se na maksimalno dozvoljenu visinu javnog duga (45% BDP-a, ne računajući troškove po osnovu restitucije što je otprilike još 5% BDP-a) i maksimalnu dozvoljenu visinu budžetskog deficita na osnovu formule koja se zasniva na prethodnim ekonomskim rezultatima kao što su visina deficita i ekonomskog rasta, da bi se omogućilo da u recesiji deficiti mogu biti veći. Ali problem leži u tome što pravilo o deficitu nije bilo poštovano sve do 2015-te, a pravilo o javnom dugu se ne poštuje ni dan danas.
Dakle, nešto treba da se menja. Jedna od mera koja je tokom prethodne decenije postala popularna, a koja može da osnaži fiskalna pravila i učini da se ona više poštuju jeste njihovo upisivanje u tekst Ustava. To su već uradile brojne evropske zemlje, uključujući Nemačku, Švajcarsku, Španiju, Francusku, Bugarsku, Poljsku i Slovačku itd. Dok se zakon lako može promeniti prostom većinom poslanika u parlamentu, to sa Ustavom nije moguće – njegove promene zahtevaju ozbiljnije pripreme i političke napore, često uz dvotrećinsku većinu u parlamentu i / ili uspešnim referendumom.
Najavljena promena Ustava i dogovori sa MMF-om
Promene Ustava se u Srbiji spremaju već godinama, u odejlku koji se tiče pravosuđa, prvenstveno izbora sudija, da bi se iz te procedure smanjio uticaj političkih partija a povećao uticaj struke, prvenstveno samih sudija, što bi trebao da doprinese većoj nezavisnosti sudstva od politike. Kako je tražena kompromisna formula koja bi uspela da zadovolji Venecijansku komisiju i Evropsku uniju omogućavajući viši stepen nezavisnosti sudstva od političkih partija a da istovremeno to ne znači gubljenje kontrole nad procesom izbora sudija, a time i nad celim sudstvom, tako se vreme za izmene Ustava pomeralo. Prvobitni zakonodavni plan Vlade predviđao je ustavne izmene u ovim domenima već koliko 2017-te, ali još uvek nismo dočekali početak te procedure. Međutim, izgleda da je na ovome nastavljano da se radi, imajući u vidu nedavno usvajanje izmena Zakona o referendumu čime se ukida uspešan narodni referendum sa preko 50% birača kao preduslov za izmene delova Ustava. Na to se prigodno dodaju i izjave vodećih političara da će u januaru biti raspisan referendum o ustavnim promenama.
Izmene Ustava jako su teške jer su za njih predviđene ozbiljne prepreke, baš zato što jedan ovako krovni dokument ne bi trebalo lako da se menja, pa troše dosta novca i druge resurse, kao i politički kapital i energiju. Zato je najbolje rešenje da se fiskalna pravila uvežu sa ovim već najavljenim izmenama Ustava. Da sve ide o jednom trošku, što bi se reklo. Ali ovde treba imati u vidu da se Srbija sama obavezala prema Međunarodnom monetarnom fondu da usvoji nova fiskalna pravila, i upiše ih u Ustav, prilikom potpisivanja novog aranžmana tokom leta prošle godine. Prema objavljenom rasporedu aktivnosti iz aranžmana, fiskalna pravila bi trebalo pripremiti do juna naredne godine. Ovaj rok se izgleda kosi sa već pomenutim rokom u javnosti o januaru kao mesecu za referendum o ustavnim pravilima, ali za uvođenje fiskalnih pravila nije neophodno prethodno organizovati referendum, već je za to dovoljna i dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini. Ovoliki broj narodnih poslanika SNS već ima, imajući u vidu da je parlament gotovo bez opozicije, ali je moguće i da na narednim izborima zabeleži sličan rezultat, što će zavisiti od toga da li će se bojkot izbora ponoviti ili neće, koliko će biti uspečna izborna kampanja opozicije, da li će doći do napretka u lošim izbornim uslovima, koliko će biti opozicionih kolona na izborima i mnogih drugih faktora.
Kako fiskalna pravila treba da izgledaju?
U dobrim vremenima lako je biti dobar, i voditi razumnu fiskalnu politiku – kada se privreda razvija, raste broj zaposlenih, njihove plate i proizvodnja, a sa time i prateći državni prihodi: više zaposlenih znači više naplaćenih doprinosa za zdravstveno i penziono osiguranje, kao i poreza na zarade, a više plate znači i rast prihoda od PDV-a i akciza jer ljudi imaju više novca na raspolaganju. Takođe, u ovakvim vremenima čak i loše vođena javna preduzeća mogu da deluju uspešno i da pokrivaju svoje potrebe, pa čak i da ostvaruju profit. U takvom okruženju je prilično lako imati uređene javne finansije, sa niskim deficitom ili uopšte bez njega. Sasvim suprotno je u lošim ekonomskim vremenima – tokom recesija ljudi gube svoja radna mesta, preduzeća imaju niže promete, potrošnja se smanjuje, pa tako i državni prihodi. Ali sada rastu i državni rashodi – za socijalnu pomoć, osiguranje u slučaju nezaposlenosti, a naizgled uspešna državna preduzeća sada ne mogu da drže glavu iznad vode pa država mora da pokriva i gubitke nastale njihovim poslovanjem.
Kada je javni dug visok svaka recesija može da znači potencijalni bankrot, jer se morate zadužiti ne samo da pokrijete trenutni deficit već i dospelu glavnicu ranije uzetih dugova. Zato je važno imati neki mehanizam koji će garantovati odgovorno vođenje javnih finansija. Da ovo za Srbiju nije samo teorijska rasprava jasno je kada se setimo da je država tokom jeseni 2014. morala da smanji plate zaposlenima u javnom sektoru ali i penzije penzionerima da bi izbegla bankrot. A šta da je pandemija virusa Covid19 bila zabeležena te godine umesto 2020-te? Gotovo je sigurno da bi Srbija bankrotirala.
Pored samog upisivanja u Ustav, fiskalna pravila moraju da budu i adekvatna našem ekonomskom i institucionalnom okruženju. Ovolika dominacija jedne političke partije u političkom i javnom životu, uspostavljena kontrola nad većinom medija i velikim delom državnih institucija ne garantuje nam ni da će fiskalna pravila biti poštovana jer su upisana u Ustav, jer nema efektivne kontrole na ovoliko razularenom društvenom moći koju danas uživa SNS. To se vidi i iz toga što predsednik Srbije Aleksandar Vučić, koji je istovremeno i predsednik partije, gotovo na dnevnom nivou krši Ustav izlazeći iz svojih ustavnih ovlašćenja i vršeći javne dužnosti pojedinačnih ministara, premijera ili celokupne Vlade. Da bi zaista bili uvereni da će fiskalna pravila poštovati neophodno je da se oporavi i politički život u Srbiji oslobođanjem medija, jačanjem opozicionih partija i drugih društvenih snaga, što bi trebalo da garantuje politički pluralizam u zemlji i poštovanje ustavnih okvira – ne zato što će onda ’’na vlast’’ doći ’’časni i pošteni’’ političari već zato što će im kršenje ustavnih odredaba biti previše poitički skupo, što danas nije slučaj.