Foto: iStock
Tekst je deo serijala Srbija i strani kapital
Koristi koje usled subvencija imaju potrošači i proizvođači su manje od budžetskih rashoda, tako da one dovode do gubitka društvenog blagostanja.
Strane direktne investicije (SDI) se često navode kao značajan faktor privrednog rasta zemalja u razvoju (Basu & Guariglia, 2007; Blomström et al., 2003). U takvim privredama privlačenje stranih direktnih investicija, mahom kroz ulaganje multinacionalih kompanija, posmatra se kao način da se ostvari transfer znanja, tehnologije i organizacije poslovanja na domaća preduzeća, kao i da se poveća tražnja za radnom snagom i uveća izvoz.
Ključni argument u prilog privlačenja stranih direktnih investicija je „efekat prelivanja“ (Lu et al., 2017). U ekonomskoj literaturi efekat prelivanja, odnosno pozitivni eksterni efekti koje strane direktne investicije imaju na domaću privredu predstavlja opravdanje za njihovo subvencionisanje. Usled povezivanja domaćih preduzeća sa stranim investitorima i njihovim uključivanjem u lanac vrednosti uvećava se njihova produktivnost i kvalitet proizvoda. Takvo „prelivanje“ produktivnosti sa stranih na domaća preduzeća se pre svega odnosi na ona koja su vertikalno integrisana u lanac vrednosti,. To utiče i na spoljnotrgovinske veze i doprinosi razmeni dobara, pre svega kroz rast izvoza. Domaća preduzeća koja su konkurenti preduzećima nastalim po osnovu SDI izložena su dodatnim pritiscima da povećaju efikasnost, a mogu imati i korist od poboljšanja kvaliteta domaćih dobavljača i radne snage. Rezultati u empirijskim istraživanjima pokazuju da efekti SDI nisu isključivo pozitivni (Aitken & Harrison, 1999).
Usled povezivanja domaćih preduzeća sa stranim investitorima i njihovim uključivanjem u lanac vrednosti uvećava se njihova produktivnost i kvalitet proizvoda.
S druge strane, ekonomska analiza uobičajeno naglašava štetnost subvencija, pa tako i subvencionisanja SDI. Koristi koje usled subvencija imaju potrošači i proizvođači su manje od budžetskih rashoda, tako da one dovode do gubitka društvenog blagostanja. U kontekstu subvencionisanja SDI, razuman pristup podrazumeva da su subvencije opravdane isključivo ako je efekat prelivanja veći u odnosu na izdatke ili različite troškove koje snosi država. Utvrđivanje efekta prelivanja je veoma kompleksno. Iako su efekti prelivanja prisutni, troškovi subvencionisanja mogu biti višestruko veći (Haskel et al., 2007). Takođe, treba imati u vidu da je efekat prelivanja ograničen apsorpcionim potencijalom domaće privrede i kvalitetom radne snage (Crespo & Fontoura, 2007) i po pravilu ne deluje na kratak rok.
Iako su efekti prelivanja prisutni, troškovi subvencionisanja mogu biti višestruko veći.
Obuhvat i pristup subvencionisanju SDI zavise od niza faktora. Pre svega, nedostatak ljudskih resursa, loše makroekonomsko i institucionalno okruženje utiču na izdašnost ponuđenih subvencija. Drugim rečima, novčani i drugi podsticaji često se od strane donosilaca odluka posmatraju kao supstitut za takve nedostatke. Što su okolnosti nepovoljnije, to će i subvencije biti izdašnije. U tom kontekstu dostupnost subvencija može imati negativne efekte na podsticaje političara da preduzmu potrebne reforme. Drugo pitanje je da li će država koristiti finansijske subvencije (koje imaju trenutni efekat na budžet) ili će se opredeliti za poreske podsticaje (čiji ukupni efekat nije izvestan i ima dugoročni efekat na budžet). Načelno, poreski podsticaji predstavljaju manje zlo, posebno ako su investicioni projekti rizičniji, ali nose viši prinos (Tian, 2018). Konačno, subvencionisanje SDI je često politički motivisano. Na primer, u slučaju visoke nezaposlenosti, privlačenje SDI je politički primamljiva opcija jer se SDI dovodi u vezu sa povećanjem zaposlenosti, a vlada se posmatra kao neko ko direktno stvara nova radna mesta.
Što su okolnosti nepovoljnije, to će i subvencije biti izdašnije.
Praksa privlačenja SDI putem subvencija u Republici Srbiji traje više od decenije, ali ne predstavlja izuzetak u odnosu na veliki broj zemalja. Brojne zemlje nude različite oblike podsticaja kako bi privukle SDI. Podsticaji se razlikuju u pogledu potrebnih uslova, sektora na koje se odnose, vrste (poreski podsticaji, direktne subvencije, davanje zemljišta, itd.). Kriterijumi subvencionisanja SDI u Srbiji zavise od sektora u koji se ulaže, broja novotvorenih radnih mesta, vrednosti investicija i razvijenosti lokalne samouprave u koju se investira.
Dva su suštinska pitanja u pogledu efiksanosti subvencija:
- Da li subvencije presudno utiču na odluku investitora u pogledu lokacije? U literaturi nema čvrstih empirijskih dokaza koji bi potvrdili značaj subvencija po konačnu odluku investitora(Chor, 2009). Ipak, izuzetak je situacija u kojoj se dve ili više zemalja sličnog nivoa institucionalnog i privrednog razvoja (unutar posmatranog regiona) nadmeću za investitora. Iako se ne može odgovoriti sa izvesnošću, niz primera (posebno u slučaju autoindustrije) ukazuje da podsticaji igraju značajnu ulogu prilikom donošenja odluka o lokaciji (Christiansen, Hans; Oman, Charles; Charlton, 2003) ili je bar percepcija njihovog značaja velika. To ukazuje da će utrkivanje (kako između tao i unutar zemalja) biti prisutno i u narednom periodu.
- Da li subvencionisanje stranih direktnih investicija stvara efekat prelivanja? Drugim rečima, traži se odgovor u kojoj meri se određeni ekonomski parametri i njihove promene mogu dovesti u vezu sa stranim direktnim investicijama koje su predmet subvencija. Parametri koji se posmatraju mogu biti bruto domaći proizvod, dodatu vrednost, zaposlenost, ulaganje u istraživanje i razvoj ili produktivnost. Naravno, prethodno je potrebno utvrditi da li su SDI zaista dovele do „efekta prelivanja“ i ako jeste koliko iznosi veličina tog efekta. Postoji niz problema koji otežavaju odgovore na to pitanje. Intuitivno, efekat će biti veći ako su investicije ostvarene u sektorima „razmenljivih“ dobara čime utiču na izvoz i povećanje produktivnosti, ali to ne znači da je subvencija bila isplativa.
Nadmetanje zemalja često vodi „trci do dna“ tako da su podsticaji daleko izdašniji nego što bi to države inicijalno ponudile. Država koja „pobedi“ često je žrtva „pobednikovog prokletstva“, odnosno troškovi privlačenja su neprimereno visoki, a konačan ishod je neisplativ. Koordinacija država (na primer u regionu Zapadnog Balkana) je poželjna, ali poput ishoda u zatvorenikovoj dilemi, u „igri subvencija“ Srbija, BiH ili Severna Makedonija završavaju u lošijem položaju. Vremenska dimenzija subvencija takođe igra značajnu ulogu. Poželjno je da ako se već subvencioniše, to ne bude „unapred“, jer to može dovesti do negativne selekcije investitora i rentonosnog ponašanja. Takvi investitori ostaju samo dok podsticaji traju ili dok im se ne ponude povoljniji u drugoj zemlji. Stoga, u praksi kod većine zemalja ipak dominiraju poreski u odnosu na finansijske podsticaje. Slični efekti ispoljavaju se i unutar zemlje, kada prilikom privlačenja istog investitora lokalne samouprave konkurišu jedna drugoj.
Da li je došlo do efekta prelivanja u Srbiji? U studiji Svetske banke (Brussevich & Tan, 2018), analizirane su SDI u Srbiji u periodu od 2006 do 2015. godine. Rezultati pokazuju da SDI u Srbiji utiču na povećanje produktivnosti, pri čemu pored toga što dolazi do rasta produktivnosti dobavljača, posebno je zanimljiv nalaz o postojanju „horizontalnog“ prelivanja. Prisustvo SDI dovodi do povećanje produktivnosti domaćih konkurenata. S druge strane, prisustvo SDI dovodi do negativnog „nizvodnog“ efekta. Domaća preduzeća koja se nalaze na kraju lanca vrednosti su često u nepovoljnijem položaju u odnosu na onaj pre dolaska SDI. Taj nalaz ukazuje da ako se već subvencionišu preduzeća, onda jedan od kriterijuma treba da bude izvozna orijentisanost. Naravno, efekti po produktivnost nisu uniformno raspoređeni. Postoje značajni pozitivni efekti SDI na mala i srednja preduzeća u slučaju kada su ona dobavljači, ali i negativni efekti kada su ta preduzeća suočeni sa stranim konkurentom. Iako je postojeći okvir osmišljen kako bi se podstaklo ulaganje u manje razvijena područja, druga empirijska analiza (Delevic, 2020) nalazi da je efekat subvencionisanja na zaposlenost znatno veći u razvijenim lokalnim samoupravama u Srbiji, uprkos činjenici da su subvencije izdašnije za nerazvijene opštine. To ukazuje da je značaj kvalifikovane radne snage i infrastrukture značajniji u odnosu na finansijske subvencije. Time se potvrđuju nalazi prethodnih istraživanja da je apsorpciona moć, a time i efekat prelivanja veći tamo gde je radna snaga obrazovanija i lokalna infrastuktura razvijenija.
Postignuta makroekonomska stabilnosti i unapređeno poslovno okruženje i pristup velikim tržištima ukazuju na mogućnost da Srbija značajno smanji budžetska izdvajanja namenjena subvencionisanju SDI. S obzirom da kvalitet institucija bitno utiče na visinu SDI (Buchanan et al., 2012) dalje reforme i komparativne prednosti Srbije će svakako doprineti prilivu novih investirora i bez dodatnih podsticaja. S druge strane, odlučivanje o alokaciji i visini subvencija podrazumeva složene ekonomske i političke odluke. U analizi investicionih projekata koji su bili subvencionisani u periodu od 2006. do 2016. gdoine (Bojovic & Obradovic, 2019)ukazuje se da je budžet mogao da izdvoji oko 20% manje novca alociranog za subvencije. Drugim rečima, takve odluke nose rizik nepotrebnog ili prekomernog subvencionisanja SDI. U tom slučaju politika treba biti znatno selektivnija i usmerena ka izvoznim sektorima u kojoj je apsorpciona moć domaćih sektora privrede veća.
*Stavovi izraženi u kolumnama predstavljaju isključivo lične stavove autora, a ne stavove uredništva Talasa.
Literatura
Aitken, B. J., & Harrison, A. E. (1999). Do domestic firms benefit from direct foreign investment? Evidence from Venezuela. American Economic Review, 89(3). https://doi.org/10.1257/aer.89.3.605
Basu, P., & Guariglia, A. (2007). Foreign Direct Investment, inequality, and growth. Journal of Macroeconomics, 29(4), 824–839. https://doi.org/10.1016/j.jmacro.2006.02.004
Blomström, M., Kokko, A., & Mucchielli, J.-L. (2003). The Economics of Foreign Direct Investment Incentives. In H. Herrmann & R. Lipsey (Eds.), Foreign Direct Investment in the Real and Financial Sector of Industrial Countries (pp. 37–60). Springer Berlin Heidelberg.
Bojovic, V., & Obradovic, F. (2019). Efficiency Analysis of Subsidies for Investments using Stochastic Frontier Analysis: Case of Serbia. https://doi.org/10.15414/isd2018.aeu.03
Brussevich, M., & Tan, S. W. (2018). FDI Linkages in Serbia. In FDI Linkages in Serbia (Policy Note). https://doi.org/10.1596/32249
Buchanan, B. G., Le, Q. v, & Rishi, M. (2012). Foreign direct investment and institutional quality: Some empirical evidence. International Review of Financial Analysis, 21, 81–89. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.irfa.2011.10.001
Chor, D. (2009). Subsidies for FDI: Implications from a model with heterogeneous firms. Journal of International Economics, 78(1), 113–125. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.jinteco.2009.01.013
Christiansen, Hans; Oman, Charles; Charlton, Andrew. (2003). Incentives-based Competition for Foreign Direct Investment. OECD Working Papers on International Investment, 01.
Crespo, N., & Fontoura, M. P. (2007). Determinant Factors of FDI Spillovers – What Do We Really Know? World Development, 35(3), 410–425. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2006.04.001
Delevic, U. (2020). Employment and state incentives in transition economies: Are subsidies for FDI ineffective? The case of Serbia. Transnational Corporations, 27(2). https://doi.org/10.18356/a6f64950-en
Haskel, J. E., Pereira, S. C., & Slaughter, M. J. (2007). Does inward foreign direct investment boost the productivity of domestic firms? In Review of Economics and Statistics (Vol. 89, Issue 3). https://doi.org/10.1162/rest.89.3.482
Lu, Y., Tao, Z., & Zhu, L. (2017). Identifying FDI spillovers. Journal of International Economics, 107, 75–90. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.jinteco.2017.01.006
Tian, Y. (2018). Optimal policy for attracting FDI: Investment cost subsidy versus tax rate reduction. International Review of Economics & Finance, 53, 151–159. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.iref.2017.10.018
Talas se u svom radu oslanja i na vašu direktnu podršku. Podržite nas za više ekonomskih, političkih i društvenih analiza.