Foto: iStock
Tekst je deo serijala Srbija i strani kapital
U Srbiji je posle svetske finansijske krize državni intervencionizam radikalno transformisan u državno investiranje preko agencija i fondova kojima upravlja država.
U Ministarstvu privrede sam proveo manje od pet meseci tokom 2013. i 2014. godine. Uprkos kratkom ostanku, naučio sam puno o tome kako funkcioniše javna administracija i kakva je njena uloga u privrednim aktivnostima. Najvažnija iskustva opisao sam u knjizi Mašina za rasipanje para (Pavlović 2016). U ovom tekstu iznosim neka zapažanja problemima investicija i transparentnosti sa distance od sedam godina kojih nema u knjizi, a koja su nastala kao proizvod mojih kasnijih akademskih zanimanja.
Mehanizme koje sam prepoznao u funkcionisanju Ministarstva privrede pronalazimo u političkoj ekonomiji i teoriji javnog izbora. U knjizi sam raspravljao o konceptima kao što su tržišni feleri, eksternalije, informaciona asimetrija, fenomen „slomljenog prozora“ itd. Značajan deo iskustva odnosio se na državno raspolaganje javnim resursima od kojih je privatizacija u tom trenutku još uvek bila dominantan i značajan proces. Glavna diskusija odnosila se na karakter institucija koje mogu biti ekstraktivne ili inkluzivne. Ova dihotomija, preuzeta iz knjige Zašto narodi propadaju? (Aćemoglu i Robinson 2014), objašnjava suštinu problema sporog privrednog razvoja u Srbiji posle 2000. godine. Ukratko, ekstraktivne institucije omogućuju privilegovanoj manjini da zloupotrebljava položaje i resurse kako bi sebi omogućila dobit koja prevazilazi nivo dobiti i profita koji se može steći u uslovima tržišne konkurencije. Tokom sedamdesetih i osamdesetih godina ovaj fenomen postao je u političkoj ekonomiji poznat pod nazivom traženje renti (rent-seeking), dok se krajem devedesetih dobio naziv zarobljena država (state capture). Sam pojam zarobljena država se dosta izmenio u odnosu na prvu upotrebu krajem devedesetih (Hellman et al. 2000) koji je proizašao iz iskustva tranzicije u Istočnoj Evropi iz devedesetih. Tada je podrazumevao proces u kome privatni preduzetnici kroz uticaj na državne službenike sebi stvore privilegovanu poziciju na tržištu (WB 2002). Već u prvoj dekadi 21. veka, došlo je do promene prakse, pa potom i promene definicije. Zarobljena država danas prvenstveno označava proces u kome su političari i političke stranke zarobile državu i koriste javne resurse za političke i privatne potrebe (Gryzmala-Busse 2007; 2008; Innes 2014; Pavlović 2020). Ekstrakcija je u ovom drugom slučaju daleko veća. Kao i šteta za privredni razvoj.
Ekstraktivne institucije omogućuju privilegovanoj manjini da zloupotrebljava položaje i resurse kako bi sebi omogućila dobit koja prevazilazi nivo dobiti i profita koji se može steći u uslovima tržišne konkurencije.
Objašnjenje institucijama svakako i dalje predstavlja najmoćnije analitičko oružje za političku ekonomiju. Ipak, želim da dodam nekoliko dodatnih zapažanja koja su proizašla iz mog kasnijeg istraživanja, a vezana su za ulogu javne administracije u privrednom razvoju.
Javna administracija je važna za političku ekonomiju, jer utiče na privredne aktivnosti. Ona može da ih poboljša, ali i pogorša. Glavna teza Mašine za rasipanje para bila je da je državni intervencionizam poguban po privrednu aktivnost u Srbiji. Ali sada je moguće biti precizniji u razradi ove teze. Prvo, nije svaki državni intervencionizam poguban, već samo onaj koji se odnosi na državno investiranje. Ako je investiranje pri tom još pogrešno usmereno i netransparentno, šteta koju može da nanese državna intervencija može da bude znatna.
Odbojnost prema državnom intervencionizmu je u političkoj ekonomiji uobličena tokom sedamdesetih i osamdesetih godina, a oslanjala se na radove Austrijske i Čikaške škole ekonomije (Prokopijević 1999). Ovakav stav – po kome tržište umesto države može da obezbedi većinu pravednih i efikasnih ishoda – uticao je na ekonomsku politiku tranzicije u Istočnoj Evropi (Appel & Orenstein 2016; Ghodsee & Orenstein 2021). Međutim, već tokom devedesetih godina pojavljuju se empirijski dokazi da državna intervencija u privredi može da bude korisna i uspešna. Ona je, zapravo, ključ za razumevanje ekonomskih uspeha nekih zemalja Jugoistočne Azije (Tajvan, Hong Kong, Južna Koreja) koji su kulminirale tokom devedesetih, a koje su uglavnom izmakle teoretičarima javnog izbora. Uspeh istočno-azijskih privreda došao je upravo zahvaljujući državnom intervencionizmu, tj. kombinaciji slobodnog tržišta i državne intervencije (Wade 1991). Ali taj intervencionizam se nije toliko odnosio na državno investiranje, već više na koordinaciju, tj. ispravljanje tržišnih felera. „Državni intervencionizam bio je važan faktor (privrednog rasta) ali samo utoliko što je unapređivao izvoz i suzbijao tržišne felere“ (Wade 1991, str. 18). Međunarodne institucije nastavljaju da priznaju ulogu države u ekonomskim procesima. Prva je to uradila Svetska banka u razvojnom izveštaju za 1997. godinu pod nazivom The State in a Changing World, a kasnije i u čuvenom izveštaju Transition, The First Ten Years u kome se sažimaju rezultati tranzicije u post-komunističkoj Evropi (WB 1997; 2002)
U Srbiji je posle svetske finansijske krize državni intervencionizam radikalno transformisan u državno investiranje preko agencija i fondova kojima upravlja država. Ministarstvo privrede direktno je nadležno za tri ovakva fonda – Fond za razvoj, Razvojna agencija Srbije (bivša SIEPA) i Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza. Ove tri državne agencije raspolažu ogromnim novčanim sredstvima na godišnjem nivou, a osnovna aktivnost im je raspodela jeftinih kredita i subvencija za privredu. To su, zapravo, državne investicije. Još u vreme kada sam bio u Ministarstvu znalo se da ova ulaganja nisu oslonjena na ekonomsku politiku, te da su često usmerena u „pogrešne“ privredne grane. Umesto da se ulaže u nove tehnologije ili zelenu industriju, najveći deo otišao je u radno-intenzivne poslove (Filipović & Nikolić 2020). Autori istraživanja o efektima politike subvencionisanja investicija zaključuju sledeće:
„Na osnovu dostupnih podataka može se istaći da je postojeći sistem podsticanja investicija podbacio u domenu podizanja tehnološkog nivoa domaće privrede, dok su efekti na planu zapošljavanja relativno pozitivni. Na bazi sprovedene analize u zaključku se daju preporuke za izmene sistema podsticaja koji bi vodio značajnijim investicijama u visoko inovativne, tehnološki složenije i dugoročno konkurentnije proizvodnje“ (Filipović & Nikolić 2020, str. 83).
Druga stvar koja karakteriše ovakav državni intervencionizam jeste netransparentnost.
Na sajtovima ovih agencija ne mogu da se nađu detaljni podaci o realizovanim projektima (imenima preduzeća, industrijskim granama, obavezama i – što je najvažnije – nadzoru i kontroli utrošenih sredstava). Ovo je ključna karakteristika ekstraktivnih institucija, jer netransparentan rad državnih organa stvara podsticaj za korupciju i traženje renti što kasnije vodi do zarobljene države. Korupcija može da bude ozbiljan ekonomski problem. Kako je nedavno pokazala grupa ekonomista, slabe i koruptivne institucije mogu da smanje privredni rast jedne privrede. U Srbiji je utvrđeno da privreda radi ispod potencijala za oko 2 procentna poena, a da od ta 2 poena 1 otpada na korupciju i slabe institucije (Petrović, Brčerević i Gligorić 2019).
Kako je nedavno pokazala grupa ekonomista, slabe i koruptivne institucije mogu da smanje privredni rast jedne privrede.
Netransparentnost se pronalazi i u drugim državnim kvazi-investicionim aktivnostima. Nakon što je 2015. godine prešla na programsko budžetiranje, republika i opštine raspodeljuju novac privatnim preduzetnicima za različite projekte. U ovom raspodeljivanju, državni organi (tj. državni službenici koji rade u komisijama koje raspodeljuju novac) često su selektivni, ali i netransparentni. Prema jednom indeksu koga je napravila Inicijativa za poboljšanje medijskog sadržaja za period 2017-2019, indeks transparentnosti raspodele budžetskog novca medijima iznosi 50 odsto. O selektivnoj raspodeli medijima koji usluge vraćaju medijskom podrškom vladajućoj stranci takođe postoji dokumentacija.
Ovo nas dovodi do trećeg elementa koji je važan za razumevanje odnosa investicija i transparentnosti. To je javna administracija. Ekonomsku i industrijsku politiku sprovode državni službenici. Današnje razumevanje funkcionisanja javne administracije uglavnom se oslanja na anglosaksonsku literaturu. Ta literatura o javnoj administraciji počiva na idejama Vilijama Niskanena, koji je u žižu akademske javnosti izašao sa svojim konceptom birokratskog ponašanja 1971. godine, kada je obavio knjigu Bureaucracy and Representative Government. Niskanenov model (jedan od prvih radova o birokratiji izveden iz teorije racionalnog izbora) definisao je okvir u kome su se naučnici bavili javnom administracijom u engleskom govornom području. To je Niskanenova ideja da će administracija uvek da zahteva veći budžet od političara nego što im je zaista potreban. Pošto između političara i administracije postoji informaciona asimetrija (državni službenici uvek bolje poznaju stanje na terenu nego političari), političari će morati da pristanu na ovakve zahteve. Ovo je bio važan uvid za funkcionisanje javne administracije koji je proizašao iz ponašanja CIA i Ministarstva vojske tokom šezdesetih godina koje je kulminirali ubistvom predsednika Kenedija 1963. godine. Međutim, ovakvi zaključci, iako nikako nisu beznačajni, imaju manju relevantnost u tranzicionim društvima.
Za funkcionisanje javne administracije na Zapadnom Balkanu i Istočnoj Evropi od većeg je značaja karakter političkih institucija. U ovim društvima dominiraju neformalne institucije (Ledeneva 2018a; b). Neformalnost ne podrazumeva samo paralelno postojanje dve vrste institucija, već i duple standarde. Jedni važe za „običan svet“, drugi važe za privilegovane. Kada se neformalnost primeni na funkcionisanje javne administracije dolazi se do uticaja ličnih i političkih veza na administrativno odlučivanje. Formalno gledano, na važne pozicije moraju da dođu stručnjaci birani po principu zasluge. U realnosti, na važna mesta se postavljaju stranački ljudi kojima je lojalnost stranci najveća kvalifikacija. Ovakvi ljudi lakše pristaju na političke pritiske, što otvara prostor za velike zloupotrebe javnih resursa. Raspodela subvencija nije imuna na neformalnosti. Formalno, državni službenici sprovode zakone koji važe podjednako za sve. Neformalno, oni favorizuju rodbinu, prijatelje i stranačke kolege u raspodeli javnih resursa i privilegija. U ovakvim uslovima raste i obim zarobljene države, jer javna administracija više ne predstavlja garanciju da će javna sredstva koristiti za javna dobra i opštu korist.
*Stavovi izraženi u kolumnama predstavljaju isključivo lične stavove autora, a ne stavove uredništva Talasa.
Citirana literatura
Appel, H. & Orenstein, M. A., From Triumph to Crisis: Neoliberal Economic Reform in Postcommunist Countries. Cambridge, Cambridge University Press.
Grzymala-Busse, A., Rebuilding Leviathan: Party Competition and State Exploitation in Post-Communist Democracies. Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
Grzymala-Busse, A., “Beyond Clientelism incumbent State Capture and State Formation”, Comparative Political Studies, vol. 41, no. 4/5, 2008, pp. 638–673.
Innes, A., “The Political Economy of State Capture in Central Europe”, JCMS, vol. 52, no. 1, 2014, pp. 88–104, 10.1111/jcms.12079
Filipović, M. i Nikolić, M., „Razvojna politika Srbije u 2020: Analiza efekata politike subvencionisanja investicija na unapređenje tehnološke strukture domaće privrede“. U. Zec, M., Kovačević, R., Arsić, M. i Radonjić, O. Ekonomska politika Srbije u 2020. godini. Beograd, Centar za izdavačku delatnost, Ekonomski fakultet u Beogradu, 2020, str. 83-98.
Ghodsee, K. & Orenstein, M. A, Taking Stock of Shocks. Social Consequences of the 1989 Revolutions. Oxford, Oxford University Press.
Hellman, Joel S., Jones, G., & Kaufmann, D., „Seize the State, Seize the Day”: State Capture, Corruption, and Influence in Transition“. Policy Research Working Paper; No. 2444. 2000. Washington, DC, World Bank.
Ledeneva, A. (ed.), The Global Encyclopaedia of Informality, Volume 1. Towards Understanding of Social and Cultural Complexity, UCL Press, 2018.
Ledeneva, A. (ed.), The Global Encyclopaedia of Informality, Volume 2. Understanding Social and Cultural Complexity, UCL Press, 2018.
Pavlović, D., Mašina za rasipanje para. Pet meseci u ministarstvu privrede. Beograd, Dangraf, 2016.
Pavlović, D., „Zarobljena država”, u: Mihailović Srećko (ur.), Pet godina tranzicije II, Socijaldemokratski klub, Beograd 2006, str. 77–91.
Pavlović, D., „Zarobljena država i hibridni režim 20 godina posle 5. oktobra“. U: Slaviša Orlović i Despot Kovačević (ur.) Dvadeset godina 5. oktobra. Beograd, Fakultet političkih nauka, Centar za demokratiju, Hanns Seidel Stiftung.
Petrović, P., Brčerević, D., Gligorić, M., “Why is Serbia An Economic Growth Underachiever?”, Ekonomika preduzeća, vol. 67, no. 1–2, 2019, pp. 17–33. 10.5937/ EKOPRE1808017P
Prokopijević, M., Konstitucionalna ekonomija. Beograd, e-press, 1999.
Asemoglu, D., i Robinson, Dž. A., Zašto narodi propadaju? Beograd, Clio, 2014
Niskanen, W., Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine-Atherton, 1971.
World Bank, World Development Report 1997 : The State in a Changing World. New York: Oxford University Press, 1997.
World Bank, Transition, The First Ten Years : Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union. Washington DC, World Bank, 2002.
Wade, R., Governing the Market. Princeton, Princeton University Press, 1991.
Talas se u svom radu oslanja i na vašu direktnu podršku. Podržite nas za više ekonomskih, političkih i društvenih analiza.
Redovni profesor na Fakultetu političkih nauka