Pravila domaćinskog trošenja državnog novca – Prvi deo
Mihailo Gajić

Urednik ekonomskog sadržaja

Vreme čitanja: 4 minuta

Foto: iStock 

U seriji kolumni o domaćinskom trošenju, razgovaramo o fiskalnim pravilima – čemu služe, zašto se često ne poštuju i kakva nam pravila trebaju u Srbiji?

Srbija je od 2008. imala veoma loše rezultate u javnim finansijama. Dva su glavna razloga za to: loš domaći privredni ambijent i loša ekonomska politika. Usled katastrofalnog domaćeg privrednog ambijenta, investicije u Srbiji su veoma niske u poređenju sa zemljama u okruženju, dok se ekonomska politika fokusirala na održavanje fiktivne zaposlenosti pomoću visokih subvencija za gubitaška državna preduzeća i visoke rashode za plate i penzije.

Ovaj miks bio je poguban za javne finansije – ekonomskog rasta gotovo da nije bilo (što je pospešeno povremenim sušama i lošim rukovođenjem velikih državnih preduzeća) pa smo pretkrizni dohodak iz 2008. prestigli tek 2016. godine, usled čega nije bilo ni povećanja javnih prihoda da bi se pokrili rastući javni troškovi.

Sa visokim deficitima na godišnjem nivou, koji su akumulirali ogroman javni dug, za nekoliko godina smo od države sa stabilnim javnim finansijama došli do zemlje na ivici bankrota.

 

Javne finansije u Srbiji 2008-2018: Nivo javnog duga u BDP-u (leva skala) i budžetski deficit (desna skala). Plava linija označava zakonsku granicu javnog duga. Izvor: Narodna banka Srbije.

 

Ovo se desilo uprkos uvođenju fiskalnih pravila u Zakon o budžetskom sistemu 2011. godine kojima su plafonirani iznosi javnog duga (na 45% BDP-a, ne uzimajući u obzir rashode za restituciju) i budžetskog deficita (tačan iznos za svaku godinu obračunava se pomoću formule koja u obzir uzima makroekonomske varijable). Zapravo, nijedne godine od usvajanja ovih fiskalnih pravila ona nisu poštovana.

 

Čemu služe fiskalna pravila?

U dobra vremena poštovati fiskalna pravila nije teško – kada raste privreda, rastu i javni prihodi, pa ima novca da se povećavaju plate zaposlenih u javnog sektoru i penzije, a u takvom ambijentu i javna preduzeća posluju ako ne efikasno, onda barem rentabilno.

Ali problem nastaje u lošim vremenima – tada novca za sve ovo jednostavno nema, a rashodi rastu; tada je najlakše posegnuti za zaduživanjem. Fiskalna pravila služe tome da obezbede da javne finansije budu održive, i da ne dođe do ozbiljnih problema u funckcionisanju države i u najgorem slučaju do bankrota, pošto uzeti dugovi treba da se kasnije i vraćaju.

 

Fiskalna pravila se u Srbiji ne poštuju jer ne postoje kazne za prekršaj

Pre svega, fiskalna pravila treba učiniti takvim da ona budu jasna, i da je politički skupo za političare na vlasti da ih ne poštuju. Prvo, ako su ona jasna, o njima mogu da raspravljaju i mediji i šira javnost, a ne samo malobrojna stručna javnost sastavljena od profesionalnih ekonomista.

Drugo, voditi neodgovornu fiskalnu politiku u vreme krize za političare donosi samo korist (većina birača želi „da država uradi nešto“ i povećanjem državnih troškova se kupuje politička podrška, o budućim troškovima tj. vraćaju kredita razmišljaće tek za nekoliko godina, ili će o tome misliti neka druga vlada ako izgube izbore) ali ne i troškove, pa nije ni čudo što upravo ovakvu fiskalnu politiku političari i biraju.

Glavni razlozi za dosadašnje nepoštovanje fiskalnih pravila su izostanak kazni za njihov prekršaj i to što ih je moguće lako menjati. Sam tekst fiskalnih pravila ne podrazumev nikakvu realnu kaznu za Vladu koja sprovodi neodogovrnu fiskalnu politiku – u slučaju kršenja pravila o visini javnog duga, Vlada treba samo Skupštini da dostavi program o smanjenju javnog duga uz naredni budžet, ali u praksi ne mora da ga se pridržava.

Kako su fiskalna pravila upisana u zakon, njih je moguće vrlo lako menjati, uz prostu skupštinsku većinu. Ovo se zapravo već događalo – Zakon o budžetskom sistemu je do sada praktično menjan svake godine da bi se omogućilo vanredno povećanje plata u javnom sektoru i penzija. Samim tim što zakon u segmentu fiskalnih pravila nije promenjen, a to je lako uraditi, dodatni je dokaz da ona ne ograničavaju Vladu.

Zbog toga fiskalna pravila treba izmestiti iz zakona i upisati u Ustav: njega je značajno teže menjati nego prost zakon, a i političke posledice kršenja ustavnih odredbi su veće. Trebalo bi uvesti političke kazne za Vladu koja se ne pridržava ustanovljenih fiskalnih pravila – u nekim zemljama prilikom kršenja pravila o deficitu ili javnom dugu automatski se otvara debata o poverenju vladi u parlamentu; u nekima čak postoje kaskadne „prolazne vrednosti“ visine duga ili deficita čijim probijanjem se povećavaju mere. Dakle, ovo nije nikakav misaoni eksperiment već uspostavljena praksa.

U našem slučaju prekomernog deficita, Fiskalni savet može da po službenoj dužnosti pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti Zakona o budžetu; u slučaju da on bude proglašem neustavnim, prelazi se na privremeno finansiranje do izglasavanje novog budžeta. Članovi Fiskalnog saveta su za sada uspeli da ovu kontrolno telo učine nezavisnim od izvršne vlasti, kao i relevantnim za oblast javnih finansija, ne samo u stručnoj već i široj javnosti preko svojih nastupa u medijima.

Nezavisnost Ustavnog suda je možda malo nategnutiji argument, ali i sama pretnja da ovaj sud može da obori budžet može da utiče na vladu da se pridržava usvojenih pravila.

 

Zašto su Srbiji potrebna fiskalna pravila?

Ako želimo održive javne finansije, ne možemo da se oslanjamo samo na dobru volju političara. Takođe, sada je stanje u javnim finansijama mnogo bolje nego pre samo par godina – fiskalna konsolidacija je uspela da ugasi požar koji nas je bližio haosu, ali sada ovaj predah koji smo dobili moramo da iskoristimo da napravimo set pravila koji će nas u slučaju buduće ekonomske krize (a ona će svakako doći, kad – tad) sprečiti da se vratimo prethodnoj pogubnoj fiskalnoj politici.

Sada je jedinstvena prilika za ovako nešto – već se mesecima priča o promeni Ustava zbog položaja pravosuđa, ekonomski rast je solidan, a javne finansije u dobrom stanju; ako ne iskoristimo ovu priliku, do naredne možda neće nikada ni doći.

A o tome zašto trenutna fiskalna pravila u Srbiji treba menjati i kako treba da izgledaju – u narednoj kolumni.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *